Le recours au référendum, un couteau suisse, est-il transposable en France ? La référence à l’institution référendaire helvétique est un “totem” politique agité souvent à dessein. Elle ne tient pas compte des caractéristiques institutionnelles françaises et de leur histoire longue ainsi que de leurs pratiques. En France, il est plutôt un “tabou”.

Dans l’histoire politique de la France, le référendum jouit d’une réputation plutôt négative, pas tant en raison d’une méfiance à l’égard de la démocratie directe qu’à l’usage dévoyé qu’en fit le Prince Napoléon Bonaparte. Hormis les référendums d’autodétermination ou constituants – souvent remplacés par des assemblées constituantes – dont le but est la mise en place d’institutions nouvelles – prévoyant ou non l’usage du référendum, les constitutions de la IIIᵉ et IVᵉ République ont ignoré le référendum législatif en raison de leur facture parlementaire reposant sur une démocratie essentiellement représentative. Dans le cadre d’un tel schéma, la loi fondamentale allemande de 1949 l’ignore, et la constitution italienne non, mais sous la forme de référendum d’abrogation.

Ce n’est qu’en 1958 que la Vᵉ République introduit un référendum législatif dont le recours est du seul ressort du Président de la République et sur des sujets délimités et limités. C’est l’objet de l’article 11, modifié ou plutôt enrichi depuis.

L’usage qui fut fait du référendum pour réviser la constitution en 1962 s’apparentait déjà – et ce fut la thèse de nombreux constitutionnalistes ainsi que du Président du Sénat, Gaston Monnerville – à une violation, l’usage normal ayant dû être le recours à l’article 89. L’absence d’accord du Parlement qu’exige cette procédure conduisit à l’utilisation de l’art. 11 qui l’exclut. Il fut admis par la suite, contrairement à toute interprétation littérale des textes, que cet usage avait instauré une nouvelle voie légale pour la révision. Une thèse contraire à toute doctrine classique disait qu’une pratique irrégulière ne peut créer un précédent régulier et qu’en plus il manquait une certaine répétition pour qu’une coutume constitutionnelle soit reconnue. Et pourtant, on l’admit ! Et, après tout, le vote positif avait couvert l’éventuelle illégalité…

L’usage du référendum du 29 mai 2005, ayant pour objet l’adoption du “traité établissant une constitution européenne” signé à Rome le 29 octobre 2004, conduisit à un rejet. Deux ans plus tard, les dispositions du traité, extirpées de certaines dispositions et notamment celles faisant référence à l’“idée de constitution” et moyennant quelques modifications de présentation, furent adoptées par une voie parlementaire, à la majorité des 3/5ᵉ des suffrages exprimés des membres des deux assemblées réunis en congrès. Sans que le recours à cette procédure puisse être critiqué sur le plan juridique – mais elle le fut sur des bases peu sûres –, l’effet politique institua dans l’esprit des électeurs une forte suspicion à l’égard de leurs institutions. Ce sentiment, exprimé officiellement dans le champ politique, était concomitant au “sentiment” qu’une “élite” sociale et politique se distinguait, voire s’opposait à des couches plus populaires de la société que des partis dits “populistes” commençaient à exprimer. L’adoption par le congrès – les “élites” – d’un texte rejeté – par le “peuple” – est le point de départ d’une crise plus profonde des institutions françaises dont les suites ne sont que les répliques.

L’usage dévoyé du référendum en 1962, accentué par l’usage plébiscitaire qu’en fit le Chef de l’État en 1969, peut être vu comme une mise en cause des institutions, mais la personnalité du Chef de l’État, les circonstances politiques du moment et les attentats perpétrés contre sa personne (attentat du Petit-Clamart en août 1962) atténuèrent les critiques. Suite au résultat négatif du référendum de 1969, rien, [institutionnellement, n’obligeait] De Gaulle à démissionner. Si aujourd’hui cette démission est considérée comme l’exercice démocratique suprême des institutions, c’est contre la lettre du texte, même si le Président peut démissionner à tout moment. Mais de là, doit-on en inférer une nouvelle règle ? Selon une interprétation stricte des textes, on peut en douter, mais cette opinion est loin d’être partagée. Mais à quelles fins ?

De ces dérives institutionnelles, si ce n’est ces dévoiements – d’autres diront “évolutions” –, l’usage du référendum est quasiment entré en “désuétude”. Pourquoi le recours à celui-ci est-il aujourd’hui “plébiscité” ?

Si depuis quelques années, sous la présidence “Hollande” et plus encore “Macron”, la demande de référendum est “plébiscitée”, c’est justement à cause de sa marque plébiscitaire. Si les demandes de référendum sont toujours faites à l’appui d’une réforme jugée ici ou là essentielle – sans qu’il soit souvent tenu compte des contraintes de l’article 11 – c’est pour faire jouer au référendum l’effet qu’il eût en 1969 : obliger le Président à démissionner. Autrement dit, substituer à la procédure prévue à l’article 68 de la constitution, la destitution, difficilement réalisable, une voie détournée, un “ersatz”. La réticence gouvernementale opposée au recours au référendum, dont le recours est agité voire promis même s’agissant de textes recevant l’approbation de l’opinion, est considérée comme un risque dont la réalisation, en cas de rejet, surtout actuellement, conduirait l’opinion publique et une majorité de partis politiques à réclamer, en s’appuyant sur une pratique gaullienne, la démission du Président. Il semble donc que l’insistance à réclamer un référendum sur un sujet ou autre, présenté comme majeur, essentiel, est une demande de démission du Président de la République à défaut de pouvoir obtenir sa destitution.

La “loi Duplomb” adoptée suite à des “astuces” de procédure est actuellement soumise au contrôle constitutionnel qui devra se prononcer dans le mois de son adoption. L’existence juridique de ce texte peut être remise en cause. Les motifs qui pourraient être retenus dépendent des moyens soulevés mais aussi de motifs soulevés indépendamment d’eux, d’office.
Dans une décision du 31 décembre 2020, il reconnut que la protection de l’environnement “pouvait” restreindre la liberté d’entreprendre, qui, comme toute liberté, n’est pas absolue. L’utilisation de produits sanitaires pourrait entrer dans le champ des limites surtout si celle-ci est jugée porter atteinte à l’environnement et à la santé. L’absence d’étude préalable sérieuse d’impact, si elle était retenue, pourrait être retenue dans le sens d’une décision d’inconstitutionnalité partielle ou sous “réserve de conformité”.

Par ailleurs, le droit européen, auquel le Conseil pourrait se référer et à l’appui des considérations précédentes, impose aux États membres de prendre en compte, dans l’élaboration législative, les dernières données scientifiques et techniques susceptibles d’avoir un impact sur le domaine en cause et avant toute autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques.

La pétition dont le droit est déjà reconnu dans la loi des 10-18-22 mai 1791 et actuellement régie par une ordonnance du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement de l’Assemblée Nationale. La pétition a actuellement recueilli plus de 1,7 million de signatures, ouvrant un débat public au sein de cette assemblée sous réserve d’une vérification de recevabilité et d’une autorisation, ici inévitable, de la conférence des Présidents. Elle ne pourra avoir aucun effet sur la loi votée et éventuellement déclarée constitutionnelle. Les groupes parlementaires exposeront successivement leurs positions sans vote et la séance publique n’aura lieu qu’après la décision du CC. Que l’ampleur et la soudaineté de la pétition et la perspective d’un débat parlementaire aient une incidence sur la décision du CC, on peut en douter, celui-ci juge en droit même s’il peut se référer à des précédents et en créer pour aller dans le sens de la pétition et “clore” le débat. Cette pétition est la seule à avoir franchi le seuil des signatures requises après deux autres tentatives restées infructueuses. L’exercice de ce droit de pétition a déclenché des pétitions subséquentes, favorables à la loi. Elles ne pourront prospérer qu’après qu’elles auront atteint les 500 000 signatures homologuées. Pour le moment, les signatures sont peu nombreuses et éparpillées entre plusieurs pétitions.

Au-delà de l’issue juridique de cet épisode, celui-ci met à jour l’ampleur de la crise démocratique – déjà abordée dans de précédents commentaires – qui frappe les institutions françaises. Une loi a certes été votée, avec l’usage de subterfuges et d’artifices permettant de court-circuiter les débats parlementaires, mais éventuellement reconnue conforme au droit. L’exercice désormais possible, inscrit dans la Constitution, d’un droit de pétition (il existe aussi au niveau européen ainsi qu’au niveau local), s’interpose dans l’exercice d’une possible expression populaire mais sans avoir d’effet sur la loi contestée. Un dispositif qui permet une “participation” du peuple dont l’issue ne saurait contrarier l’expression légitime de la souveraineté de celui-ci. Des “bacs à sable” institutionnels dans lesquels des citoyens “infantilisés” jouent à la “dinette” ? et l’instauration de “conflits de souverainetés”, les unes “pleines”, les autres dégradées.

Une autre disposition constitutionnelle, ajoutée à l’article 11 initial de la Constitution de 1958, instaurant un droit de pétition, mais soumise à des conditions d’exercice pratiquement irréalisables, est prévue, bien qu’elle soit, elle, susceptible de conduire le Parlement à s’en saisir de la pétition et d’y donner suite sans pour autant y être contraint. Il s’agit d’un dispositif organisant par voie de pétition – 10 % du corps électoral soit 4,8 millions de signatures environ – un soutien à une proposition de loi référendaire dans le cadre d’un “référendum d’initiative partagée”. Le degré de partage est de droit et surtout de fait réduit à la portion congrue. Cette disposition, plusieurs fois initiée, n’a pu franchir les conditions requises même dans le cas de la proposition de loi visant à affirmer le “caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris”. La pétition n’ayant atteint qu’un peu plus d’un million de signatures.

Nos institutions contiennent des dispositions qui élargissent l’expression populaire mais qui, contrairement au référendum de l’article 11 – dont le champ est limité et l’initiative présidentielle – ne lui attribuent qu’un effet quasi inexistant. Une Constitution qui, comme l’église romaine de Saint Ignace, a substitué un trompe-l’œil à une absence de coupole. Des mécanismes qui déclenchent une “envie de référendum” sans que celle-ci puisse être assouvie donc “frustrée”. Une frustration institutionnelle qui agit comme un poison lent dans les institutions et peut conduire, dans certaines “conditions de température et de pression”, à des manifestations populaires plus ou moins violentes en dehors et contre les mêmes institutions.

L’ampleur du mouvement pétitionnaire actuel, en pleines vacances estivales, le mouvement de “gueux” dont l’issue est aussi subordonnée à une décision du CC, les manifestations multiples d’insécurité attribuées à un “État défaillant” et l’ignorance du facteur immigration, l’ampleur des réseaux de trafic de drogue, les réformes proposées et déjà contestées pour le budget 2026, les divisions et compétitions partisanes instrumentalisées ou pas dans la perspective des élections communales et la future élection présidentielle pourraient être les ingrédients, parmi d’autres encore inconnus, sous-jacents ou déniés, d’un engrenage social provoquant un feu d’artifice social généralisé avec ou sans parfum grec, comme l’anticipe notre éditorialiste avisé et peut-être trop optimiste sur le “timing” des crises à venir qui n’attendront pas 2030 ou 2035.
L’article de Marie de Cazals intitulé “Les (r)évolutions du droit de pétition”, disponible sur internet et le site “Openedition”, fait une synthèse ; ainsi que l’article d’Octave Larmagnac-Matheron publié le 23 juin 2025 dans “Philosophie magazine” (disponible sur internet), de même que les articles et interviews de Benjamin Morel, constitutionnaliste à Paris II – Assas. Une tribune de 3 juristes publiée dans le journal “Le Monde” du 21 juillet 2025 analyse les possibilités juridiques permises au Président de la République pour ne pas promulguer une loi votée même déclarée conforme en vertu de l’article 10 alinéa 2 de la Constitution de 1958.