Une lecture de Ioan Voicu, ancien Ambassadeur de Roumanie en Thaïlande

À une époque où le régionalisme est un phénomène de plus en plus prédominant sur notre planète, le rôle des organisations régionales les plus importantes mérite une attention particulière. C’est pourquoi nous avons considéré que l’ouvrage L’Union européenne et les architectures évolutives des accords économiques internationaux doit d’être connu des lecteurs de Gavroche. Le volume est édité par Ottavio Quirico et Katarzyna Kwapisz Williams et publié par Springer Nature Singapore Pte Ltd. 2023. Le tome compte 326 pages dans lesquelles l’ASEAN est mentionnée 163 fois.

Ottavio Quirico est chercheur principal à l’Université pour étrangers de Pérouse, en Italie, et professeur agrégé à la Faculté de droit de l’Université de Nouvelle-Angleterre et au Centre ANU d’études européennes de l’Université nationale australienne. Katarzyna Kwapisz Williams est directrice adjointe et chercheuse Jean Monnet au Centre ANU d’études européennes de l’Université nationale australienne.

Le livre comporte 17 chapitres bien documentés qui visent à examiner de manière approfondie les principales tendances de l’évolution des architectures de régulation économique internationale d’un point de vue juridique, socioculturel et politique, à la croisée du bilatéralisme, du régionalisme et du multilatéralisme.

Des initiatives inachevées

L’Union européenne (UE) a été particulièrement proactive dans le domaine de la régulation économique internationale, promouvant de multiples innovations dans ce domaine. Ces avancées sont essentiellement ancrées dans des considérations géoéconomiques, qui sont devenues fondamentales pour que l’UE et d’autres pays, en tirant parti de mécanismes tels que les contre-mesures pour contraindre le comportement des concurrents potentiels.

Dans ces pages, nous avons l’intention d’analyser le chapitre 3 du volume mentionné ci-dessus, chapitre  intitulé Géopolitique, géoéconomie et politique commerciale de l’UE : la relation avec l’ASEAN (Association des nations de l’Asie du Sud-Est) comme cas de test. Il est signé par Yeo Lay Hwee, directrice du Centre de l’Union européenne à Singapour. Elle est également Secrétaire du Conseil de l’Institut des affaires internationales de Singapour, chercheuse principale adjointe à la S Rajaratnam School of International Studies et professeure adjointe à la Singapore Management University.

Le point de départ de ce chapitre est que l’examen de l’évolution de la stratégie commerciale internationale de l’UE à travers son histoire de négociations avec l’ASEAN et ses pays membres révèle des aperçus fascinants sur la concurrence croissante pour façonner les règles du commerce international et les limites du pouvoir de marché de l’UE. Ce chapitre soutient que le déplacement de la puissance économique mondiale vers la région Asie-Pacifique, en particulier la Chine, et la nécessité pour l’UE de rester compétitive face à ses pairs économiques comme les États-Unis et le Japon, ont poussé l’UE à passer d’un modèle birégional à une approche bilatérale dans ses accords de libre-échange (ALE), bien qu’avec un succès limité. Cette tendance pourrait indiquer un déclin de l’influence de l’UE, alors que la mondialisation est confrontée à des défis importants et que la régionalisation apparaît comme la force dominante du commerce et des investissements.

L’UE entretient un partenariat de longue date avec l’ASEAN. Alors que le dialogue et l’engagement informels ont commencé au début des années 1970, les relations formelles n’ont été établies qu’en 1977. L’examen de la politique commerciale de l’UE envers l’ASEAN et ses pays membres révèle un tableau très intéressant de l’interaction entre l’élaboration et l’apprentissage politiques technocratiques et le pouvoir et la politique.

L’échec à conclure un ambitieux accord de libre-échange interrégional entre l’UE et l’ASEAN, malgré l’enthousiasme initial, révèle le manque de compréhension entre deux institutions ancrées dans leur propre identité normative, et les limites de la puissance économique de l’UE dans une région devenue la centre de concurrence entre les États-Unis et la Chine.

Dans le document intitulé 2006 Global Europe: Competing in the World trade strategy paper, l’ASEAN a été désignée comme l’une des priorités de l’UE en raison de son réel potentiel de marché. C’était également une reconnaissance du fait que le centre de gravité économique mondial se déplace vers la région Asie-Pacifique et que l’ASEAN allait devenir un nœud important de la croissance de la région Asie-Pacifique.

Craignant que l’UE ne soit concurrencée par d’autres grandes économies telles que les États-Unis et le Japon, l’UE était impatiente de prendre pied en Asie du Sud-Est et visait donc à conclure l’accord de libre-échange birégional UE-ASEAN (« ALE ») par des négociations en 2 ans.

L’UE a lancé les négociations birégionales pour un ALE avec l’ASEAN en 2007. Cependant, deux ans plus tard, les négociations de l’ALE UE-ASEAN ont été suspendues et l’UE, dans un changement de stratégie, a décidé de poursuivre des ALE bilatéraux avec différents pays de l’ASEAN, en commençant par avec Singapour, la Malaisie, puis le Vietnam, la Thaïlande, les Philippines et l’Indonésie.

Quelles ont été les principales raisons de l’échec de l’ALE UE-ASEAN malgré l’enthousiasme initial de l’UE ? L’une des principales raisons de cet échec est peut-être l’esprit de l’UE et la perception démesurée de sa propre puissance et de son influence. Cela reflète également le manque de compréhension du cadre institutionnel de l’ASEAN. Le passage rapide et pragmatique à une approche bilatérale ciblant les différents pays membres de l’ASEAN a cependant également montré un certain degré d’apprentissage et d’adaptation politique.

Avec une concurrence géopolitique et géoéconomique accrue dans la région Asie-Pacifique, l’UE a réalisé qu’elle devait devenir beaucoup plus agile et « adopter une approche plus politique plutôt que trop technocratique dans sa politique commerciale envers les pays d’une sous-région économique de plus en plus importante ». (p. 40-41)

Au niveau mondial, l’UE et l’ASEAN sont perçues comme des organisations régionales assez performantes, chacune ayant acquis un rôle de premier plan dans son propre domaine. Tous deux se targuent d’être des fixateurs de normes, bien qu’avec de légères différences dans les normes qui leur sont chères. Certes, tous deux placent la paix et la prospérité au premier rang de leurs objectifs clés : pour l’UE, le moyen d’y parvenir passe par une intégration économique profonde, la démocratie, l’État de droit et la mise en place d’un ensemble d’institutions pour gérer l’interdépendance . Pour l’ASEAN membres , ayant été colonisés et en tant que pays en développement nouvellement indépendants, les pays membres mettent fortement l’accent sur les normes d’égalité souveraine et le principe de non-ingérence et de non-recours à la force pour résoudre les conflits.

Alors que l’UE dispose d’un ensemble d’institutions supranationales, l’ASEAN reste avant tout une organisation intergouvernementale, dont les décisions sont principalement prises par voie de consultation et de consensus. Alors que l’UE poursuit une intégration économique profonde pour atteindre ses objectifs politiques de paix et de réconciliation, l’ASEAN reste avant tout une organisation de confiance, visant à gérer les différends et à renforcer la confiance entre ses membres, puis à servir d’instrument pour aider les membres gérer les rivalités politiques et les tensions sécuritaires dans la région. Ce n’est qu’avec la fin de la guerre froide, alors que la mondialisation s’intensifiait, que l’ASEAN a cherché à approfondir sa coopération économique afin de rester une région attractive pour le commerce et les investissements. (p. 41-42)

Yeo Lay Hwee estime que les changements intervenus dans la politique commerciale internationale de l’UE – d’une politique axée sur les négociations multilatérales au sein des institutions internationales à une politique axée sur la libéralisation compétitive et l’imposition de son programme commercial – se sont pleinement reflétés dans l’approche de l’UE à l’égard de l’ASEAN.

Il est important de noter que l’ASEAN a été identifiée comme une priorité en raison de son potentiel de marché (compte tenu de sa taille économique et de ses perspectives de croissance). Considérée dans son ensemble, l’ASEAN était en 2006 la septième économie mondiale. Selon le rapport sur les perspectives de développement de l’ASEAN, l’ASEAN devrait devenir la quatrième plus grande zone économique d’ici 2030, avec une population totale d’environ 700 millions d’habitants. (p.44)

Il est nécessaire de rappeler qu’au lieu de garantir un ALE birégional en deux ans, l’UE a décidé en 2009 de suspendre les négociations de l’ALE et a demandé au Conseil un nouveau mandat pour poursuivre les négociations bilatérales. Plusieurs raisons ont été avancées pour expliquer l’échec de l’ALE UE-ASEAN, allant des niveaux d’ambition différents entre les deux blocs aux problèmes politiques liés à la situation des droits de l’homme dans plusieurs pays de l’ASEAN, en particulier en Birmanie , en passant par le calendrier des négociations. Cependant, « la raison fondamentale de cet échec réside dans les différentes capacités institutionnelles entre l’UE et l’ASEAN et dans les vastes divergences économiques au sein de l’ASEAN elle-même. » (p. 46)

Suite à la suspension des négociations de l’ALE UE-ASEAN, la Commission européenne a obtenu du Conseil un mandat pour lancer des accords commerciaux bilatéraux avec les pays de l’ASEAN, en commençant par Singapour et la Malaisie. Les négociations avec Singapour ont été lancées fin 2009, avec la Malaisie en 2010. Par la suite, un mandat a également été donné pour négocier avec le Vietnam (2012), la Thaïlande (2013), les Philippines (2014) et l’Indonésie (2016). L’UE n’a jusqu’à présent réussi à conclure que deux de ces ALE bilatéraux : avec Singapour et le Vietnam. L’ALE UE-Singapour est entré en vigueur en 2019 et l’ALE UE-Vietnam en 2020.

L’auteur de ce chapitre estime que le fait que la Chine soit devenue le principal partenaire commercial de nombreux pays de l’ASEAN a dilué le sentiment d’urgence parmi eux de conclure leurs négociations avec l’UE.   Les pays de l’ASEAN ont également participé simultanément aux négociations de l’Accord de partenariat économique régional global (« RCEP »), regroupant 16 membres. En effet, le RCEP, qui comprend les dix pays de l’ASEAN, plus la Chine, le Japon, la Corée du Sud, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et l’Inde, a été conclu en 2020 (l’Inde s’est retirée à la dernière minute, mais avec la possibilité de réintégrer le RCEP à une date ultérieure).(p.51)

Yeo Lay Hwee a le mérite de rappeler en termes clairs que dans un document de stratégie intitulé L’UE et l’ASEAN : un partenariat conjoint avec un objectif stratégique présenté au Parlement et au Conseil, il a été expliqué que l’UE a un intérêt stratégique à renforcer ses relations avec ASEAN. Le dynamisme économique de la région et le rôle important de l’ASEAN dans le soutien de la stabilité et de la sécurité régionales ont été présentés comme des raisons pour lesquelles l’UE devrait renforcer davantage son engagement avec l’ASEAN. Ce document  a clairement indiqué qu’investir dans les relations UE-ASEAN apporterait des bénéfices significatifs pour les intérêts de l’UE, tant sur le plan économique que politique. (p. 51)

Il est également pertinent de noter que lors du 45e Sommet commémoratif UE-ASEAN tenu à Bruxelles le 14 décembre 2022, l’UE s’est engagée à accélérer le rythme de la conclusion des divers accords commerciaux bilatéraux avec les pays membres de l’ASEAN tout en « réaffirmant un futur ALE UE-ASEAN ». comme un objectif commun à long terme. »(p.52)

La conclusion finale de l’auteur du chapitre examiné est réaliste et bien équilibrée. Elle écrit : « Quinze ans après sa première approche de l’ASEAN, l’UE n’a réussi à conclure que deux ALE bilatéraux – avec Singapour et le Vietnam – tandis que plusieurs autres (Malaisie, Philippines et Thaïlande) sont encore loin de leur aboutissement. Malgré son immense puissance économique, l’UE n’a pas vraiment réussi à imposer ses préférences à ces États. Cela indique peut-être le retrait de l’influence de l’UE, alors que la mondialisation subit un coup dur et que la régionalisation devient la force motrice du commerce et des investissements » (p. 54).

Conformément aux conclusions signées dans la dernière partie du livre par Ottavio Quirico et Katarzyna Kwapisz Williams,  la géoéconomie pourrait être la principale raison pour laquelle l’UE a adopté de manière décisive une approche bilatérale des négociations économiques internationales, en passant du régionalisme à « une approche bilatérale complexe, comme le montrent les difficultés rencontrées dans la négociation de l’accord de libre-échange UE-Association des nations de l’Asie du Sud-Est. »(p.315)

Conclusion

Étant donné que les informations  relatives aux relations économiques UE-ASEAN dans le livre en question  concernent  2022-2023, nous trouvons utile de mettre à jour cette présentation avec quelques évaluations formulées par la 31ème réunion du Comité mixte de coopération ASEAN-UE qui s’est tenue le 8 mai 2024 à Jakarta. Dans ce document, l’ASEAN et l’UE « ont réaffirmé leur engagement à intensifier leur engagement dans les questions commerciales et économiques ASEAN-UE, en explorant des voies à court et moyen termes pour promouvoir la coopération dans des domaines d’intérêt mutuel, tels que l’économie numérique, les technologies vertes , les services et la résilience de la chaîne d’approvisionnement, tout en réaffirmant un futur ALE ASEAN-UE comme objectif commun à long terme. À cet égard, ils ont tous deux salué les travaux en cours du Groupe de travail conjoint ASEAN-UE sur le commerce et l’investissement. Ils attendaient tous deux avec impatience la 20e consultation des ministres de l’économie de l’ASEAN et des commissaires au commerce de l’UE plus tard en 2024. »

Par conséquent, un futur travail diplomatique est nécessaire. Un environnement international favorable pourrait être à même de stimuler ce travail responsable qui contribuerait au prestige des deux organisations régionales dans les efforts collectifs visant à donner au multilatéralisme la place respectable qu’il mérite sur la scène mondiale.

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